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青海省人民政府


青海省人民政府令

第60号

　　《青海省实施〈铁路运输安全保护条例〉办法》已经2007年8月17日省人民政府第72次常务会议审议通过，现予公布，自2007年11月1日起施行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　省　长　 宋秀岩
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○七年九月二十七日



青海省实施《铁路运输安全保护条例》办法

　　第一条　为实施国务院《铁路运输安全保护条例》（以下简称条例），保障铁路运输安全畅通，保护人身安全、财产安全及其他合法权益，结合本省实际，制定本办法。
　　第二条　本省行政区域内铁路运输安全保护及与铁路运输安全保护有关的活动适用条例和本办法。
　　第三条　铁路运输安全管理坚持安全第一、预防为主的方针，实行铁路管理机构、铁路运输企业、铁路沿线各级人民政府及有关部门和人民群众综合治理的原则。
　　第四条　青藏铁路安全监督管理办公室（以下简称铁路管理机构）负责本省行政区域内的铁路运输安全监督管理工作。
　　第五条　铁路运输企业应当加强铁路运输安全管理，建立健全安全生产管理制度，落实安全生产责任制，完善安全生产条件，提高铁路运输安全保护技术。
　　任何单位和个人不得干扰铁路运输企业对铁路线路、设施、设备的巡查、维护。对危及铁路运输安全的行为，铁路运输企业及其安全生产管理人员有权制止。
　　第六条　铁路沿线县级以上人民政府应当加强铁路运输安全保护工作的组织领导，定期召开联席会议，及时协调解决铁路运输安全保护中存在的重大问题。
　　铁路沿线县级以上人民政府安全监管、公安、交通、水务等有关部门，应当按照各自职责，与铁路管理机构、铁路运输企业共同做好与铁路运输安全保护有关的工作。
　　第七条　铁路护路联防组织应当协助公安机关预防、制止各种危害铁路治安和影响列车安全行驶的违法行为。铁路护路联防组织、公安机关和铁路管理机构应当建立信息通报和铁路运输安全协调机制，做好铁路运输安全保护和铁路沿线治安工作。
　　第八条　铁路沿线县级以上人民政府应当将铁路护路联防工作纳入社会治安综合治理范畴，并作为当地安全生产年度目标责任考核的重要内容。
　　第九条　铁路沿线各州（地、市）、县（市、区）、乡（镇）人民政府、街道办事处、居（村、牧）民委员会或者社区应当逐级签定护路联防责任书，把爱路护路责任落实到单位（村）和户。
　　第十条　铁路沿线乡（镇）人民政府、街道办事处、企业事业单位、居（村、牧）民委员会或者社区，应当加强对牲畜饲养户、机动车辆驾驶人员以及其他居民的铁路运输安全常识和法制教育，预防危及铁路运输安全和人民群众生命财产安全的行为发生。
　　第十一条　铁路沿线地方各级人民政府及有关部门、铁路管理机构、铁路运输企业和报纸、广播、电视等新闻媒体应当加强对条例和本办法的宣传贯彻工作，定期开展有关铁路运输安全保护和爱路护路的宣传教育活动。
　　第十二条　中小学校、教育管理部门和铁路管理机构应当开展铁路运输安全常识和法制教育，组织形式多样的爱路护路宣传教育活动，提高未成年人自我安全防护和爱路护路意识，预防未成年人实施危害铁路运输安全的行为或受到伤害。
　　第十三条　铁路运输企业应当做好铁路与道路平交道口的警示灯和安全防护设施的设置、管理和维护工作。
　　公安机关、交通管理部门应当做好铁路与道路平交道口警示标志和路段标线的设置、管理和维护工作。
　　铁路管理机构发现警示标志、路段标线损毁或遗失的，应当立即通知有关管理部门，负有管理职责的部门接到报告后，应当及时修复。
　　第十四条　铁路道口的设置应当纳入城镇和乡村建设规划。铁路沿线人民政府和铁路管理机构应当按照保障铁路运输安全、方便群众生产生活的原则合理设置铁路道口和人行过道。
　　任何单位和个人不得擅自设置或者拓宽铁路道口和人行过道。对未经批准设置的平交道口，铁路沿线地方人民政府和铁路管理机构应当研究制定方案，限期取消。
　　第十五条　铁路线路两侧应当设立铁路线路安全保护区，铁路线路安全保护区的范围依照条例的规定设定。
　　第十六条　任何单位或者个人不得向铁路线路安全保护区排污、排水，倾倒垃圾及其他有害物质。
　　铁路线路安全保护区内已有的沟渠以及其它设施危及铁路运输安全的，由县级以上人民政府或者铁路管理机构责令其所有人或者使用人采取防渗、加固、疏通等防护措施。对采取防护措施后仍不能满足安全要求的，县级以上人民政府或者铁路管理机构应当责令其所有人或者使用人限期拆除。
　　对直接向铁路线路保护区内排放污水，侵蚀污染铁路线路、通信设施、造成路基病害危及铁路运输安全的沟渠、管道等设施，铁路沿线县级人民政府应当限期治理或者迁移。
　　在防护网、围墙、栅栏附近倾倒、堆放垃圾及其他有害物质的，县级以上人民政府或者铁路管理机构应当责令当事人限期清除；造成防护网、围墙、栅栏倒塌或损毁的应当赔偿损失。
　　第十七条　任何单位或者个人不得在铁路防护网或栅栏内放养牲畜。
　　当事人驱赶牛羊等牲畜确需穿越铁路的，应当从行人过道、铁路道口、桥涵或者专用通道通过。
　　第十八条　行人或者车辆穿越铁路线路时，应当从行人过道、铁路道口、桥涵或者专用通道通过。
　　桥涵和专用通道建成后，铁路运输企业和铁路沿线县级人民政府应当按各自职责保障行人和车辆穿越铁路线路道路的通行的条件。
　　第十九条　任何单位和个人不得收购铁路设施、设备、铁路标志和防护网、栅栏等专用金属器材。铁路沿线各级公安、工商、城管等部门应当加强对废旧金属收购站点的日常监督检查，依法打击违法收购铁路设施、设备、铁路标志和防护网、栅栏等专用金属器材的行为。
　　第二十条　任何单位和个人都有保护铁路运输设施、设备、铁路标志的义务，发现破坏、损坏或者侵占铁路运输设施、设备、铁路标志及其他影响铁路运输安全的行为，有权向铁路管理机构、公安机关、铁路护路联防组织检举、报告，或者及时通知铁路运输企业。接到检举、报告的部门或者接到通知的铁路运输企业应当根据各自职责及时予以处理。
　　第二十一条　铁路管理机构、公安机关应当建立铁路运输安全保护的举报制度，公布举报电话和通信地址，受理公众检举、报告，根据职责及时查处举报案件。
　　铁路管理机构或者铁路运输企业对检举、报告危及铁路运输安全情况属实，贡献突出的，给予200元以上2000元以下的奖励；对做出重大贡献的，给予2000元以上5000元以下的奖励。
　　第二十二条　实施击打列车等危及铁路运输安全行为的，由公安机关依照条例的规定给予处罚，造成损失的依法承担赔偿责任。未成年人实施击打列车等危及铁路运输安全行为的，由当地人民政府有关部门或者铁路管理机构责令其监护人加以管教。
　　第二十三条　违反本办法规定，铁路管理机构、公安机关、县级以上地方人民政府及其有关部门发现铁路运输安全隐患不及时依法处理，对违法行为不依法予以处罚，或者不履行本办法规定的职责的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员根据情节轻重，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十四条　对违反本办法危害铁路运输安全的其他行为，由铁路管理机构或者有关部门依照《中华人民共和国铁路法》和条例的规定给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十五条　发生铁路运输安全事故，铁路管理机构、事故发生地县级以上地方人民政府或者铁路运输企业应当按照《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》的规定，启动相应应急预案，并及时恢复行车。
　　第二十六条　本办法自2007年11月1日起施行。

浅析目前我国对抽象行政行为的监督

李俊杰


　　目前，抽象行政行为已成为各国政府进行行政管理的一项最重要的手段。长期以来，由于对抽象行政行为存在不同认识，也由于我国行政诉讼法和复议法一直将部分抽象行政行为排除在司法审查的受案范围之外，我国远未建立起对抽象行政行为监督的有效机制。现行的法律和法规有时对抽象行政行为的监督还有空白,而有时虽然有规定,但也十分笼统,从而对抽象行政行为的监督形同虚设。而对抽象行政行为进行有效的监督正是一个国家实现行政法治的重要标志，因此有必要对此加以深入研究。本文试图分析我国对抽象行政行为监督的现状，结合国外的一些做法提出建立和完善我国抽象行政行为监督机制的设想。抽象和具体总是相对而言的，因此，抽象行政行为也是相对于具体行政行为的一个学术概念。目前对抽象行政行为的定义带有普遍性的观点认为，抽象行政行为是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为，其范围包括行政立法行为和其他一般规范性文件的行为，具体是指制定行政法规、规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。这一行政行为相对于行政机关针对某特定对象采取的行为，具有对象非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性三个特征，因此被称为抽象行政行为。
　　一、当前我国是如何对抽象行政行为进行监督的及在实施过程中存在的问题
　　1990年10月1日实施的我国行政诉讼法第12条第2款规定，对于因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍性约束力的决定、命令而提起的诉讼，人民法院不予受理。1999年4月29日通过的我国《行政复议法》第7条就纳入行政复议申请范围的抽象行政行为的范围和方法作出了规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请”（一）国务院部门的规定：(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；(三)乡、镇人民政府的规定。前款所列不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”由此可见我国行政诉讼法和行政复议法均将部分抽象行政行为排除在诉讼和复议的受案范围之外，因此对部分抽象行政行为的监督主要依赖于权力机关监督和行政机关的自身监督两种方式。这两种形式的监督是我国目前对抽象行政行为进行监督的最主要形式，至于说要群众监督和代表监督等也是形式上的监督，而没有以必要的形式确定下来。
　　(一)人大和上级行政机关的监督
　　从宪法、组织法的规定来看，首先，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令：其次，县以上地方各级人民代表人会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；再次，国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章；最后，县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。这是目前我国对抽象行政行为进行监督的一个主要方式，也是从法律上确定下来，规定了具体进行监督的形式和办法。
　　(二)备案审查、法规清理和诉讼监督
　　从具体做法上看，国务院各部委及地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案，国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法问题，从而加以纠止。有些省、 自治区或直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文什上报备案。此外，国务院在组织清理规范性文件过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决。人民法院通过行政诉讼也可以解决一部分抽象行政行为存在的问题。
　　这些看似完备的监督制度实际上收效甚微。究其原因无外乎两点：一是上述监督几乎都是机关之间或者关内部的监督， 由于缺少有效的程序规则，因而无法顺利进行。也就是说这些监督也就是机关对机关、上级对下级的要求而已，但没有具体的措施和细节上的要求，特别是在程序上没有详细的规定，比如什么时间报、报到哪一级等等。二是在这些监督形式中，没有行政行为的利害相关人参与，同时缺少程序的发动者，无法沟通行政行为主体和行政相对人之间的关系，也就是制定行政行为的主体缺乏与相对人的沟通，制定者总是占主导和主要地位，也就是说，制定方说了算，相对人也就是服从和执行，没有其它的权利，因此，使得上述监督形式有名无实。
　　二、目前我们有必要建立和完善对抽象行政行为进行监督的有效机制
　　有权力就要有监督，不受监督的权力必然导致腐败，这种现象在目前的社会当中已显露得十分明显，缺乏监督的特权，使有些部门和个别人尽显特权思想，从而使国家和人民的利益受到损害，使国家的尊严和法律的严肃性受到损害，其结果就是对权力的限制越少，产生腐败可能性就越大。纵观社会上的腐败现象，无一不与权力缺乏有效限制有关。现代法治的内涵要求行政机关的一切活动均应守法，均应置于法律的有效监督之下抽象行政行为由于其在行政管理中的重要地位，较之其他行政行为而言，对其实施有效的监督显得更为突出和必要。概括起来，对抽象行政行为有效监督的必要性有以下几方面：
　　(一)抽象行政行为本身性质的需要
　　具体行政行为毕竟是针对个别人的，即使违法，对相对人造成的损火也是局部的。但抽象行政行为则不同，它是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，只有反复性、层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。从抽象行政行为所具有的这些特性，可以看出它造成的影响是不特定的人，并具有反复性，因此，对抽象行政行为的监督是十分必要的。
　　(二)改变抽象行政行为违法现状的需要
　　由于立法排除了对部分抽象行政行为的复议和诉讼监督，其他监督机制义跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关，特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置义务工等。还有—些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责和义务，只考虑部门利益和小集团利益，不顾大局，不顾群众的疾苦，而一味追求经济利益，而有的单位和部门更是不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。这些行为不仅破坏了我国法制、政令的统一，干扰了执法，也严重影响了政府在人民群众中的威信。为扭转这种形状，促使行政机关依法行政，就必须加强对抽象行政行为的有效监督。
　　(三)保护相对人合法权益的需要
　　没有救济就没有权利，行政法从本质上说就是救济法。抽象行政行为既然比具体行政行为对相对人造成的损害可能还要大，影响还要广，理应对这一行为加以更严格的监督。但是，现实的情况恰恰是相反的，相对人在受到具体行政行为侵害时，可以运川法律赋予的救济途径，通过复议和诉讼监督行政机关，保护自己的权益：而在受到抽象行政行为侵害时，却无能为力，只能以举报、上访的形式提出。但这两种形式又是如此的无力和无奈，相对人的举报要私是被相互推诿，要么是置之不理，特别是我国目前的上访渠道看是畅通，其实也是抚慰相对人的一种手段，有的时候，信访部门的语言显得十分可有可无，相对人是欲哭无泪，投诉无门，到最后也是不了了之，其原因就是没有建立一个有效地监督抽象行政行为的法律制度，这是极不利于对相对人的保护。有的结果可能造成对相对人一生的伤害，或对相对人的经济和家庭造成不可估量的损失和侵害，成为影响社会稳定的因素，在社会造成很坏的影响。
　　三、其它国家是如何对抽象行政行为进行监督和管理的
　　进入二十世纪以来，为适应社会发展的需要，鉴于抽象行政行为在国家行政管理中的重要地位，如何保证抽象行政行为的合法性和公正性，既能发挥其积极作用，又不至于威胁公民的利益，就成为各国行政法一个共同关心的问题。经过多年的实践，各国建立了一系列的制度，这些经验和做法对于我国不无可资借鉴之处。概括起来，这些制度主要包括行政复议、司法审查和听证制度。
　　(一)行政复议
　　将抽象行政行为纳入到行政复议中，是很多国家监督抽象行政行为的一种重要方式。 根据美国《联邦行政程序法》第553条第五项的规定，“各行政机关应给予有利害关系的人申请发布、修改或废除某项规章的权利。”意味着公民不服行政机关作出的规章等规范性文件时，有权要求该机关修改或废除规章。法国的行政救济制度事实上也是一种复议制度，依据最高行政法院的判例，不服行政机关的条例，可以申请复议。
　　(二)司法审查
　　法院作为当代社会中权力的监测器和权利的卫士，没有理由在对普通公民的权利最直接最经常产生威胁的行政权力面前有所保留或残缺。诉讼监督被认为是最公正也是最具监督力量的方式，因此许多国家都将抽象行政行为纳入到司法审齐的监督范围中。如法国在规定了对抽象行政行为公民享有的议会救济和行政救济手段之外，还以诉讼救济手段作为最终保护公民权利利监督行政机关的方式，即对行政扭关制定的条例不服，可向行政法院提出诉讼。在英国，只有女王和议会的立法可以作为例外免受司法审查，对行政机关制定的条规，由于其属于从属立法的范畴，因此不具有这种特权，无论是行政机关的具体行政行为还是行政机关的抽象行政行为，只要超越法定权限，法院都有权审查齐其合法性，并有权对违法的条规宣布无效。美国从三权分立的根本原则出发，规定行政机关的一切行为都在司法审查的范围之内，并且把法院对立法是否违宪的审查原则和制度适用到了对行政或执行机关的立法审查活动中。
　　(二)举行听证
　　听证制度作为现代行政的一项民主制度，也被一些国家应用于对抽象行政行为的预先监督之中。典刑的代表是美国的听证会和英国的调查会。(美国的《联邦行政程序法》规定，行政机关制定行政规章除特别规定外一般都应经过听证程序。听证分为非正式程序和审判型的正式程序两种，其中非正式程序被广泛采用，而正式程序只在法律特别规定时才被运用。非正式程序是行政机关在制定规章之前，先要将其所要制定的规章草案或其主要内容予以通告公布，供公众了解和评论，公众可以通过书面或口头方式提供意见，也可以通过非正式的磋商、会谈等方式表达自己的意见，行政机关在通过以上方式获取公众意见并在充分考虑的基础上制定规章。向公众通告是制定规章的法定程序，未经这一过程而制定的规章，将因程序上的严重缺陷而不能生效。正式听证程序更类似于司法审判制度，它要求行政机关在制定规章前，向公众予以通告，并举行专门的审判型听证会，由有关当事人提出意见和证据并与行政机关进行口头辩论，听证所作的记录将是制定规章唯一的依据。在英国“听取那些可能受到规则和条例影响的人和组织的意见，是得以最有力和最认真执行的惯例之—。”某些特定的规则或条例通常要向特定的利害关系人进行咨洵，或依照法律的规定设立一个由各方利益代表组成的的咨询委员会，以广泛泛听取各方的意见。如果咨询成为一种法定的义务，未进行咨询通常将被视为一种违反法律强制性规定的行为而导致该命令无效。日本也有法律规定行政机关制定法规、命令应经过听证程序。
　　四、对如何建立和完善我国抽象行政行为进行监督的构想
　　目前我国对抽象行政行为的监督还很不完善，为此我提出如下构想：
　　（—)完善权力机关对抽象行政行为的监督
　　尽管我国宪法赋予了权力机关有审查行政机关法规、规章的权力，但由于没有规定一套完整、具体的监督程序，这一监督实难发挥作用。今后应重点从权限和程序上予以加强和完善。笔者认为：第一，权力机关应当设立一个专门委员会负责审查行政机关的其他抽象行政行为。行政机关在作出一个行政规范性文件之前，应将文件草案连同可行性实施意见一并报送权力机关的该专门委员会，由该委员会进行审查。第二，权力机关必须对其他抽象行政行为在实践中的实施情况进行经常性的监督、检查，一旦发现该抽象行政行为违法或不当，应切实履行监督职能，及时予以撤销。只有这样，才能充分发挥权力机关监督法律正确实施的职能。第二，在程序上应明确规定行政机关在制定抽象行政行为时应接受本级立法机关的询问，及时向立法机关备案并在规定的时间内对立法机关的质询和询问予以答复。最后，还应提高人人代表的素质和法律意识，增强其监督的责任。
　　(二)设立听证程序
　　抽象行政行为通常门为单方性行为，是行政机关首长负责制的产物，行政机关多从自己的角度出发制定与相对人密切相关的规范性文件，其民主性存在严重缺陷。正是由于以上原冈，很多国家都相继建立了听证程序以弥补抽象行政行为在制定中缺乏民主性的不足。为从根本上保证抽象行政行为在制定时的合法性利民主性，我国应结合我国的实际借鉴有益的经验建立抽象行政行为的听证程序。
　　(三)赋予相对人对所有抽象行政行为的行政复议请求权
　　现行的行政复议法明确规定相对人不能对部分抽象行政行为申请复议，行政机关对抽象行政行为的监督大多数局限于由自身启动的自我反省和自我批评上。而这种反省和自我约束有时显得那么无力和无奈，因为有些部门和单位的政绩和面子在特定的时间和环境里显得比相对人的个人利益更重要，他们有的时候是不会自我反省和自我改正的。缺少来自于外部相对人的发动和参与，相信依靠行政机关的自我约束就能达到监督的目的，这种思想不仅显得比较幼稚，实践中也是极不现实的。赋予相对人对抽象行政行为的复议权，使监督来自于相对人，是极为必要的也是可行的。这也是对行政部门的一个重要的监督措施和手段，相对人在不服时可以提出行政复议，有这种权益也是对相对人的一种保护，也是一个国家法制文明的重要体现。
　　(四)逐步确立法院对抽象行政行为的审判监督权
　　将抽象行政行为纳入到行政复议中，还不能说已对其实施了最有效的监督。因为行政复议虽然是由相对人提起和参与，避免了仅由行政机关自我启动的缺陷，但从行政复议的性质上看，这仍然是同一系统内部的监督，仍然克服不了自我监督的局限性。而权力机关的着眼点是对整个社会进行宏观调控立法工作上，很难顾及到纷繁复杂的行政事务，加之法律规定的不完善，使其同样存在着监督不力的缺陷。正是由于以上原因，许多国家都将法院的司法审查作为监督抽象行政行为的最彻底和最有效边手段。我国应由人民法院作为专门的法律机关对抽象行政行为行使审判监督权，对保护公民权利，防止行政权力滥用利腐败，维护社会稳定。