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如何制度化地解决当前中国土地问题? ——对土地管理制度改革目标模式的探讨/谢志岿

作者:法律资料网 时间:2024-07-24 10:10:08  浏览:8090   来源:法律资料网
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土地领域存在的矛盾和问题已经成为影响中国社会和政治稳定的主要问题之一。土地问题的根本原因,是土地权利与义务的双重缺失与失衡。这种缺失和失衡,使得国家、集体和个人的利益都缺乏制度化的实现和调节机制,导致土地利用上的囚徒困境博弈和公地悲剧。因此,要制度化地解决中国土地领域存在的问题,必须构建权利与义务平衡的土地管理制度体系,形成各方合理的利益结构,而这也构成了中国土地管理制度改革的一个主要目标。同时,制度化的土地管理模式,也需要进行财税体制改革,改变中国土地管理的制度环境。
   近年来,土地领域出现的问题和矛盾日益尖锐,也暴露了中国土地管理制度存在的问题。中国目前的土地管理制度是改革开放以来,适应人地关系变化和市场经济体制建立等外生因素变化而建立起来的,反映了当时的需要和历史条件。但也正是因为是在当时的历史条件下建立起来的,土地管理制度对土地财产权利界定及国家、集体和个人之间利益的安排,没有充分反映改革开放30年来国家、集体和个体之间在土地利益上的深刻变化,也没有形成合理的制度化的相关利益调节机制,造成了土地领域诸多矛盾和问题。突出表现在:(1)地方政府为了发展经济和地方财政收入,大量圈地,导致群体性事件频发;(2)农村集体和个人为避免土地被征,争相违法利用土地渔利,而无需承担相应的财产责任,导致国家和社会利益事实受损;(3)各地都没有动机保护耕地,导致土地滥用、耕地锐减;(4)土地腐败;(5)土地财政、房地产泡沫与住房困难,等等。土地管理(含拆迁)领域存在的问题,已经成为严重的政治和社会问题,必须妥善解决。

  土地管理领域出现的矛盾和问题,其根本原因在于土地权利与义务的双重缺失和失衡。因此,建立健全权利和义务对等的土地管理制度体系,就成为解决上述矛盾和问题的关键,也成为中国土地管理制度改革的核心内容和目标。目前有关征地拆迁的理论探讨和操作方案,尚没有从权利与义务、局部利益与整体利益、长期利益与短期利益平衡的角度,对这一问题提出系统的、制度化的解决方案。在长期调查,运用公共行政学、制度经济学和法学等多学科进行研究和对土地管理制度及其环境进行深入分析的基础上,本文试图针对土地管理领域存在的问题,对建立权利义务关系对等的土地管理制度体系提出构想,为制度化地解决这些问题提供参考。

  一、中国土地问题的根本原因:权利与义务的双重缺失与失衡

  土地管理领域出现的诸多矛盾和问题的根本原因,在于目前我国土地管理制度中,土地权利和义务体系的双重缺失与失衡。

  (一)农村集体土地和城市国有土地权利的失衡,导致集体土地利用上的囚徒困境博弈和公地悲剧

  1978年以来,城市国有土地的财产权利逐步完善,但是,农村集体土地的财产权利则不完整,表现在如下方面。(1)在所有权上,农村集体土地的所有权属全体村民集体所有,在制度上也没有实现农村集体所有的具体安排,存在着所有权虚置的问题。(2)在使用、收益和处分权上,农村集体建设用地与国有建设用地相比也是残缺的,集体建设土地(非农建设用地,含宅基地)不像国有土地那样可以进行转让、抵押和获取收益等。由于产权的不明晰,不完整,农民集体土地难以得到产权上的保护,各类用地主体都争相使用农村集体土地(政府低价征地、村集体、个人和企业等违法用地),导致土地利用上的囚徒困境博弈、土地滥用和公地悲剧。

  (二)征地拆迁赔偿价与物业市场价值的失衡,导致被征地拆迁人抗争

  在征地过程中,赔偿的依据主要是土地农业产出乘以一定的倍数,而不是农地改变用途之后的市场价值。虽然1982年以来国家多次提高征地拆迁补偿标准,2004年10月国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》和同年11月国土资源部出台的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》提出,如果原有最高赔偿标准(约为耕地平均年产值的30倍)仍然不能保证被征地农民原有生活水平,可以从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴,也可按被征地片区综合地价进行补偿,但征地补偿标准的依据仍然不是物业的市场价值。地方政府出让土地的价格仍然远远高于征地拆迁的价格。地方政府征地和卖地的巨大价差造成的被征地拆迁人利益损失以及生活困难,是导致近年来城乡群体性事件的主要原因。

  (三)不同地区土地开发权的失衡,导致各地争相使用土地而疏于保护耕地

  目前,不同地区土地的开发权是不平等的,并且没有相应的制度安排调节这种不平等。现有的土地利用、功能分区和耕地保护,都是通过行政性的土地利用规划分区来实现的,即通过行政权来规定某个区域用于非农开发,某个区域的耕地要进行保护,只能用于农业生产。由于不同功能的土地收益是不同的,规划为非农用地(工商用地)的价值高,而规划为农业用地的价值低,被规划为耕地保护的区域实际上被剥夺了将土地用于其它用途以获取更高收益的权利。土地的功能分区是必要的,但是,行政地规定一个区域的开发权和限制另一个地区的开发权,并且没有利益补偿的机制,容易造成各地在土地利用上的零和博弈格局,使得被规划为耕地保护区的区域没有内在的动机保护耕地。致使无论发达地区还是不发达地区都没有强烈的动机保护耕地,而是想方设法突破土地利用限制。这一方面造成地利分配不公,一方面导致土地的滥用。

  (四)土地财产权利和义务的失衡,导致不当得利及国家和公共利益遭受损失

  与土地权利不完整相对应,土地义务制度不完整导致违法得利、守法吃亏及国家和社会利益受损的事实,也是目前土地管理中的一个突出问题。对于农村集体土地,一方面,有关土地管理的法律规定不可转让,但另一方面,对事实上发生转让、出租并获得巨额收益的行为也没有规定相应的税费,进行相应的法律处罚,导致违法用地有收益而无成本。这是巨量农村集体土地违法入市,导致以租代征、小产权房和违法建筑盛行的重要原因。一些集体和个人在城市化过程中因此坐地暴富,成为城市“房东阶层”[1]。其结果是既没有能够控制土地的使用,也造成不当得利、国家税收流失和利益受损。也就是说,土地义务制度的缺失,导致国家和社会的利益也缺乏制度化的实现机制。

  没有完善的房地产义务制度也导致当事人对征地拆迁赔偿过高的心理预期。本来,权益人合理的物业收益是物业市场价值减去相应的税费义务,并且违法物业不予赔偿。但在按市场价值对征地进行补偿的讨论中,研究者基本上没有讨论与物业权利相应的义务,也不论其物业是否合法,使得包括被征地人在内的社会舆论都认为,被征地者应该得到的是物业市场价值的全部,而非扣除所有相应税费之后的剩余[2],结果导致对征地拆迁赔偿的过高预期,无谓地提高了征地拆迁的交易成本(如仅仅拖延时间即可导致成本大幅提高),更有甚者,可能造成漫天要价的所谓“钉子户”,致使建设项目难以进行下去,既不利于城市的发展,也给相关居民生活带来不便。事实上,如果有完善的财产义务制度安排,相关人员并不能取得如此巨款,坐地暴富。长期以来,中国的经济建设和城市建设都是由国家投资的,并且由于国家的政策倾斜、投资倾斜和城乡差异,中国城市的发展既是农村贡献的结果,也实际上与其它地区的支持有关,因此,城市及城市郊区物业的迅速增值不是这些权益人投入的结果,其增值自然不能完全归这些土地的所有者,而是需要缴纳相应的税费,以通过国家的转移支付弥补未得到开发地区的损失,这在国家投资经济的背景下尤其如此。完善的土地义务制度是市场经济国家的惯例,在这些国家,既有完善的财产权利,也有完善的财产义务,其土地义务包括土地保有税、土地有偿转移和增值税、土地取得和无偿转移税等等[3]。这些规定,既是对财产权利的尊重,也是对社会公平的尊重。只讲权利、不讲义务,只能导致社会不公平,也不利于耕地的保护。

  二、制度化解决中国土地问题的根本途径:建立权利与义务平衡的土地管理制度体系

  按照新制度主义的观点,合理的制度安排是一种能够使各方合理利益得到帕累托改进的制度安排,唯其如此,才能实现制度均衡[4]。因此,要制度化地解决中国土地问题,或者说土地管理制度改革的目标模式,必须满足如下要求:即建立国家、集体、个人合理利益均得到平衡和实现的机制,从制度上消除土地利用上“囚徒困境博弈”的利益诱因,从而从根本上解决中国土地管理中存在的主要矛盾和问题。

  目前,对于农村集体土地制度改革,有各种主张。概括起来,主要有如下几种。(1)取消集体土地所有权,实行农村土地私有化,赋予农村土地完整的财产权利,农村土地权利变更(包括征地),需按私有财产和市场经济规则进行[5];(2)取消集体土地所有权,实行农村土地国有化,赋予农民长期稳定的土地使用权[6];(3)保留和完善集体土地所有制,赋予集体土地更充分的物权,包括管理权、处分权、流转权、收益权等[7];(4)实行国家、集体和农民私人三种所有制并存[8];(5)搁置土地所有权的争议,将重点放在土地的用益物权方面,更好地保障农村集体土地的财产权利[9];(6)提高征地拆迁补偿标准,按市场价格进行赔偿,征地必须基于公共利益目的,等等。这些主张,都有一个共同的特点,即不否认土地的收益权利,虽然实现权利的路径各有不同。这些主张可以概括为纯粹“权利视角”。而在实际工作中,一些地方政府无视权益人的权利,低价强制征地拆迁,这类做法可以称为“行政义务视角”。

  行政义务视角无视权益人的权利,已经受到广泛批评。但是,“权利视角”,在主张权利的同时,也忽视了相应的义务,也是不全面或者是有问题的。对征地拆迁的赔偿,权利视角往往认为,征地拆迁应按市场价赔偿,并且权利人应该得到市场价的全部。但是,正确的做法应该是,权利人得到的是按市场价赔偿并扣除相应增值税费后的剩余。只有这样,才能平衡国家、集体和个人之间的利益,既保障权利人的合法权益,也防止不当得利,避免国家和社会遭受损失。在现实操作中,国家总体上越来越尊重土地权利,提高补偿标准,主张合理补偿,但究竟提高到什么程度是合理的,仍然没有一个公认的、科学的边界,故仍难以避免实际工作中的争议。至于所有权,本文主张明晰农村集体土地财产权利,但并不主张实行农村集体土地的私有化。因为土地私有化可能存在两大风险。一个是可能造成土地兼并。在中国,土地具有社会保障功能,土地兼并可能导致一些农民失去基本生活资料,沦为赤贫。在城市社会保障体系尚不完备(短期内很难完备),就业不充分的情况下,土地私有化客观上存在较大风险。第二个风险是高昂的城市化成本。土地私有化会造成小土地所有制,可能造成城市规划和城市用地交易成本过高,不适应中国快速城市化现代化发展的要求。农村集体土地产权改革的目标不应是土地的私有化,而是要找到既能明确集体土地财产权利,又能降低城市化成本的制度安排。

  因此,一个合理的土地管理制度安排,应该形成一个合理的利益诱因结构,能够满足和实现各方面的合理利益,并限制不合理的利益。具体而言,土地管理的制度安排,应该在完善土地所有权及其实现形式的同时,保障权益人的物权;土地征用和转移应参照土地市场价格,但权益人应该承担相应的义务,缴纳相应的保有和增值税费等(按照可比价格计算)。这样,才能确立各方面的利益及其边界,既保障权益人合法权益,又防止不劳而获和不当得利,维护国家和全社会的利益。通过建立权利和义务平衡的土地管理制度体系,形成国家、集体和个人之间合理利益均得到实现和调节的制度化机制,也为解决目前土地问题奠定制度基础。只强调权利或只强调义务,都不可能从制度上根本解决中国目前土地领域存在的问题。本文认为,制度化解决中国土地问题的土地管理制度改革目标模式,就是最终要建立适应经济社会发展的权利与义务完善、对等的土地管理制度体系。

  三、权利义务平衡的土地管理体系的具体制度安排

  (一)健全土地权利体系,通过产权限制地方政府征地冲动

  明晰的产权是财产得以保护的重要前提。财产权利是一个包括占有、使用、收益和处分等各项权利在内的权利束。按照Armen A. Alchian的定义,财产权包括三个要素:(1)排他性地决定财产用途的权利;(2)排他性地享有财产收益的权利;(3)以相互同意的方式让渡财产的权利[10]。我们看到,在产权缺乏明确而充分的法律保护下,农村集体土地成为地方政府、企业、集体和个人觊觎的目标,导致了各方在土地利用上的“囚徒困境”博弈和土地保护上的“搭便车”行为,其结果是土地滥用和土地管理上的混乱局面。在权益没有得到明确划分和保障(可能被征收),不用白不用的心理指导下,农村集体所有土地的保护无疑是十分困难的。因此,应该通过进一步明确农村集体土地权利来保护土地。

  1.进一步明晰和完善农村集体土地所有制。可以建立农村集体土地的按份共有制度或者合有制度[11],农村集体的每个成员均平等地拥有对集体土地的处置权,集体土地权利的变更,均由农民集体共同决定,避免农村基层组织擅自处置集体土地。

  2.农村集体建设用地(即具有开发建设权的土地,含合法的宅基地)与城市建设用地拥有同样的财产权利,实行同地同权同义务,消除城乡建设用地的二元分割,农民集体可以依据法律规定按市场价格转让自己的建设用地,农民集体享有排他性的土地使用权、收益权和处分权等。

  3.完善农村集体土地的民主管理制度,健全集体所有权的实现机制。一是建立农村集体土地权益处置的民主决策体制,由全体土地所有人集体决定土地的使用和权益改变,没有全体村民三分之二的多数通过,土地权益不得发生转移或变更。二是由全体土地权益人决定土地收益的使用和分配。三是土地交易、收益分配的过程全部公开,议程由全体村民讨论决定。农村集体土地的民主管理,可以避免土地产权虚位的问题,应该成为未来完善中国农村村民自治制度最核心的内容之一。

  (二)健全土地义务体系,防止坐地暴富,维护政府和全社会的利益
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长春市电影放映管理办法

吉林省长春市人民政府办公厅


长春市电影放映管理办法
长春市人民政府办公厅


第一章 总则
第一条 为加强我市电影放映的管理,维护正常的工作秩序,更好地为两个文明建设服务,根据国家和省政府的有关规定,结合我市实际情况,制定本办法。
第二条 本办法适用于我市所有对外营业和内部使用的三十五毫米电影放映单位的管理。
第三条 市、县(市)文化行政管理部门是我市电影放映单位的行业主管部门,负责对电影放映单位的工作检查和指导;组织开展有关业务活动和技术交流。
各级电影发行放映公司负责对电影放映单位的具体业务管理工作。
第四条 电影放映单位的各项活动要以社会效益为最高准则,坚决贯彻执行党的方针、政策,严格遵守国家的法律、法规和各项规章制度。

第二章 开业审批管理
第五条 凡新建和改建的电影放映单位要事先向市文化行政管理部门提出申请,纳入市文化事业总体发展规划,经批准后方可施工,购置设备。
第六条 申请开业的电影放映单位必须具备下列条件:
(一)有符合规定的名称;
(二)有符合标准的电影放映设备;
(三)按要求配备管理人员和业务人员;
(四)有符合要求的演出放映场所和安全防火设施;
(五)有明确的经营性质和活动范围;
(六)有健全的规章制度。
第七条 申请开业的放映单位要向市文化行政主管部门提出书面申请,经审查合格后到工商行政管理部门申请办理营业执照,方可开业。
第八条 电影放映单位领取营业执照后半年不开业或停业一年以上的,视为自动歇业,如再开业须重新办理开业审批手续。

第三章 业务管理
第九条 电影放映中要遵守下列规定:
(一)按规定时间准时放映,不误场;
(二)不得擅自取消加映短片,不得删剪影片画面;
(三)每场间隔不得少于三十分钟;
(四)未经文化行政主管部门批准,不得放映非发行渠道影片。对内放映单位不得擅自对外售票;
(五)电影放映设备的使用要安全可靠,并达到规定的技术指标;
(六)电影放映时要不断片、不错本、不错格、不漏片头片尾,图画清晰、稳定。
第十条 电影放映单位要配齐宣传员、美工员;要设置电影宣传画廊和广告牌,及时介绍上映影片的内容。
第十一条 电影放映单位要按规定上报电影放映统计报表。
第十二条 电影放映单位要建立健全各类帐目,严密手续制度,加强经济核算。要按时结交片租,严禁少交、漏交。
第十三条 电影放映单位要严格执行票务管理制度,不得擅自提高或降低票价。

第四章 服务管理
第十四条 工作人员要坚守岗位、守职尽责。放映员要遵守操作规程,串片员要按时取送影片,不得让他人代取送影片。
第十五条 电影放映单位的服务人员应遵守以下规定:
(一)要仪表端正、衣着整洁,统一佩带标志,文明服务;
(二)要搞好场内卫生;
(三)要维持好场内秩序,按规定管理太平门、场内设施及安全通道。
第十六条 宣传员、美工员对每日映出的电影内容及艺术特点要及时予以宣传,宣传内容要健康、生动、准确、完整。
第十七条 广播员要及时宣传当日当场上映影片的内容及观众须知及近、远期放映影片预告。
第十八条 观众应遵守下列规定:
(一)按先后顺序排队购票入场、退场严禁醉洒者、精神病人入场,严禁携带易燃易爆、有毒化学品、凶器及有碍公共卫生的物品入场。
(二)要遵守场内秩序,不得妨碍工作人员的正常工作;
(三)要爱护公共财物,不得损坏场内设施和乱涂乱画;
(四)讲究卫生,不随地吐痰,不乱扔瓜果皮核及杂物;
(五)遇有火灾等非常情况时,要听从公安人员和工作人员的指挥;
(六)不得倒卖电影票。

第五章 罚则
第十九条 违反本办法第五条规定,对擅自开建的电影放映场所,文化行政管理部门不予办理开业审批手续。
第二十条 违反本办法第七、八条规定,对擅自开业的电影放映单位,由文化、公安、工商行政管理部门按有关法律、法规予以处罚。
第二十一条 违反本办法第十二条规定,对故意漏报、少报片租的电影放映单位,处以漏报、少报款额十倍的罚款。
第二十二条 对违反本办法第十三条规定的电影放映单位,由物价、文化行政管理部门按有关规定给予经济制裁。
第二十三条 电影放映单位的工作人员和服务人员违反本办法有关规定,由电影放映单位按有关规定给予批评教育等行政处罚。情节严重的由电影公司或文化行政管理部门进行处罚。
第二十四条 对违反本办法第十八条规定的观众要分别给予禁止入场、批评警告、勒令退场、折价赔偿等处罚,情节严重的提交公安机关按治安管理处罚条例处理,构成犯罪的,交司法机关依法追究刑事责任。

第六章 附则
第二十五条 本办法由长春市文化局组织实施。
第二十六条 本办法自发布之日起施行。



1991年3月19日

广东省公路条例

广东省人大常委会


广东省公路条例

广东省人民代表大会常务委员会 第155号

2003年1月11日



  第一章 总则

  第一条 为加强公路的建设、养护和管理,促进公路事业发展,根据《中华人民共和国公路法》(以下简称公路法)及有关法律、法规,结合本省实际,制定本条例。

  第二条 本省行政区域内公路(包括公路桥梁、公路隧道和公路渡口)的规划、建设、养护、经营、使用和管理,适用本条例。

  第三条 省人民政府交通主管部门主管全省公路工作,负责本条例的组织实施和监督执行;县级以上人民政府交通主管部门按照省人民政府的规定主管本行政区域内的公路工作。

  省、市、县公路管理机构,市、县地方公路管理机构(以下统称公路管理机构)对所管辖的公路行使行政管理职责。

  乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内乡镇道路的建设和养护工作。

  第四条 各级人民政府规划、建设、国土、工商、公安等部门应当在各自职责范围内协助交通主管部门、公路管理机构做好公路的建设和管理工作。

  第二章 公路规划

  第五条 公路规划的编制和审批,按照公路法执行。

  国道、国道主干线以外的高速公路规划应当服从国家高速公路的总体规划,并按照有关省道规划的规定编制、审批。

  公路穿越城镇规划区的,其穿越路段的选线定位等应当与当地城镇规划相协调,并征求当地人民政府规划主管部门意见。

  第六条 规划和新建村镇、开发区、厂矿、学校、集市贸易场所等建筑群,不得在公路两侧对应进行,并应当与公路用地界外缘保持以下间距:高速公路、国道、省道不少于二百米,县道不少于一百米,乡道不少于五十米。

  第七条 规划建设铁路、管线等各类设施涉及上跨、下穿或者并行于规划公路的,应当征得地级以上市人民政府交通主管部门同意。涉及的规划公路属国道、省道、高速公路的,应当征得省人民政府交通主管部门同意。

  第三章 公路建设和养护

  第八条 公路建设应当执行国家有关环境保护和水土保持的法律、法规,按照国家规定的基本建设程序和省的有关规定进行。公路建设项目应当按照有关法律、法规规定实施法人负责制度、招标投标制度、工程监理制度、合同管理制度、市场准入管理制度和工程质量监督管理制度。

  第九条 公路建设使用土地应当按照有关法律、法规规定办理。公路建设用地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用标准,按照省人民政府的有关规定执行,具体实施由工程项目所在地人民政府负责,并依法办理用地手续。各级人民政府应当按照有关规定按时足额发放各项补偿费用,不得截留或者挪作他用。

  不收费公路建设需要使用的国有土地,由县级以上人民政府依法予以划拨。

  第十条 具备开工条件的公路建设项目,由建设单位按照国家和省的有关规定向有管辖权的交通主管部门提出公路工程开工申请,经批准后方可开工。

  第十一条 公路的安全设施、标志、标线和绿化工程,养护配套设施及其用地,按照国家公路工程技术标准实施,并与公路工程同期建设。超出现行技术标准或者要求增加项目的,由提出单位提供土地和建设、养护资金。

  第十二条 公路建设项目验收分为交工验收和竣工验收两个阶段。

  公路建设项目完工后,建设单位或者项目法人应当按照国家和省有关规定组织交工验收;交工验收合格的,经省人民政府交通主管部门或者其授权的交通主管部门批准可以试运营,试运营期不得超过两年;试运营期满前应当按照管理权限及有关规定申请竣工验收,竣工验收合格的,方可正式运营。

  公路建设项目竣工验收必须符合国家和国务院交通主管部门规定的公路工程竣工验收标准。

  第十三条 各级人民政府交通主管部门和有关监督管理部门应当加强公路建设的监督管理,维护公路建设市场秩序,依法查处公路建设中的违法、违规行为。

  任何单位和个人对公路建设中违反法律、法规的行为以及工程质量问题,有权向有关部门投诉、检举、控告。

  第十四条 公路养护应当执行国家和省人民政府交通主管部门规定的技术规范和操作规程,保持公路良好的技术状态。

  高速公路路面养护及有关交通设施维修时,不需要封闭路面的,由高速公路经营者自行决定,但要事先向公路管理机构和公安部门报告;需要封闭半幅路面的,应当报公路管理机构批准后实施,公路管理机构和公安部门应当共同做好施工现场的车辆疏导工作;需要全封闭路面的,由公路管理机构和公安部门共同发布通告后实施。

  第十五条 经批准设置的公路养护专用砂石料场和施工取土、取水,任何单位和个人不得阻挠或者违法索取费用。

  公路养护取土采石,不得影响附近建筑物和水利、电力、管道、通讯、军事等设施的安全以及农田水土保持和森林植被保护。

  城乡结合部的垃圾填埋场应当为公路垃圾的弃放提供场地,任何单位和个人不得阻挠和违法收费。

  第四章 路政管理

  第十六条 各级人民政府交通主管部门、公路管理机构依法管理和保护公路,有权制止、查处侵占或者损坏公路、公路用地和公路附属设施(以下统称路产)等违反公路法和本条例的行为。

  公路监督检查人员依法在公路、建筑控制区、车辆停放场所、车辆所属单位等进行监督检查时,被检查的单位和个人应当配合检查,并为其提供方便。任何单位和个人不得阻挠。

  公路监督检查人员执行公务,应当持有有效的行政执法证件,佩戴统一标志。

  公路监督检查的执法专用车辆,应当设置统一的标志和示警灯。

  第十七条 在公路、公路用地范围内禁止下列行为:

  (一)非法设置路障,占道、摆摊设点,设点修车、洗车,堆放杂物,打谷晒粮,积肥制坯或者其他影响公路畅通的行为;

  (二)倾倒垃圾余泥,乱设广告、标牌,向公路或者利用公路排水设施排污,车辆装载泥砂石、杂物抛落路面或者其他污染公路的行为;

  (三)毁坏、擅自移动或者涂改公路附属设施;

  (四)堵塞公路排水系统,擅自利用桥梁、涵洞或者公路排水设施设闸、筑坝蓄水;

  (五)利用公路桥梁、隧道铺设输送易燃、易爆、有毒的气体或者液体的管道;

  (六)其他侵占、破坏、损坏公路路产,危及公路安全的行为。

  在封闭式公路上,除禁止上述行为外,还禁止下列行为:

  (一)拖拉机、摩托车、非机动车、行人和牲畜进入;

  (二)停车上下乘客、装卸货物;

  (三)拦截或者检查车辆,法律、行政法规另有规定的从其规定。

  第十八条 超过公路限载、限高、限宽、限长标准的车辆,需行驶公路的,应当经公路管理机构批准。在县内行驶的,由县公路管理机构批准,跨县行驶的,由地级以上市公路管理机构批准,跨地级以上市行驶的,由省公路管理机构批准。影响交通安全的,还应当经同级公安部门批准。

  公路监督检查人员依法对在公路上行驶的车辆进行超限检测,有关单位和被检查人员应当配合。经检测未超限或者经批准超限的车辆,应当立即放行,未经批准的超限车辆应当在公路管理机构指定的地点停放,卸载至符合轴载质量及其他限值并按有关规定补交已行驶里程的补偿费后方可继续行驶。

  第十九条 需利用、占用公路、公路用地的下列行为,应当经公路管理机构批准:

  (一)公路接线、设置道口;

  (二)拆除分隔带;

  (三)埋设管线、设置电杆、变压器和类似设施;

  (四)修建跨(穿)越公路的各种桥梁、牌楼、涵洞、渡槽、隧道、管线等设施;

  (五)履带车、铁轮车及其他有损公路路面的车辆上路行驶;

  (六)其他利用、占用公路、公路用地的行为。

  第二十条 在国道、省道上增设的平交道口与公路搭接的路段,应当铺设不少于五十米的次高级以上路面。

  第二十一条 损坏路产、污染公路应当承担赔偿责任,占用、利用公路路产或者超限运输的,应当承担经济补偿责任;赔偿、补偿费标准由省人民政府交通主管部门会同省财政、物价部门制定。

  交通事故造成损坏路产或者污染公路的,公安部门应当通知并协助公路管理机构处理。

  第二十二条 公路建筑控制区的范围,指从公路两侧边沟(截水沟或者坡脚护坡道,下同)外缘起算(无边沟的,从防撞栏或者防撞墙外侧五米起算)的以下间距:高速公路不少于三十米;国道不少于二十米,省道不少于十五米,县道不少于十米,乡道不少于五米。

  建筑控制区的具体范围经县级以上人民政府确定并予公告后,由公路管理机构设置标桩、界桩。禁止在公路建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物,但公路防护、养护需要的除外。

  第二十三条 原有建筑物、构筑物处于新建、改建公路建筑控制区内,对交通安全和公路畅通无严重影响的,可维持原状,但不得重建、扩建。

  第二十四条 从公路两侧边沟外缘起算(无边沟的,从防撞栏或者防撞墙外侧五米起算),高速公路八十米、国道五十米、省道三十米范围内广告标牌设施的设置,应当由省人民政府交通主管部门统一规划,其设计和施工应当经省公路管理机构批准。县道二十米、乡道十米范围内广告标牌设施的设置,应当由地级以上市人民政府交通主管部门统一规划,其设计和施工应当经县公路管理机构批准。

  广告标牌设施的管理办法由省人民政府交通主管部门制定。

  第二十五条 新建、改建公路线路确定后,人民政府交通主管部门应当知会当地人民政府有关部门,在建筑控制区内不再审批建筑物、构筑物的建设。

  对已经立项即将开工或者正在建设的公路,公路管理机构应当予以公告并依法实施路政管理。任何单位和个人不得在公路建设用地范围内抢建、抢种。

  第二十六条 根据城市规划或者其他建设工程需要,国道、省道和收费公路需改线的,报省人民政府交通主管部门批准;不收费县道需改线的,报市人民政府交通主管部门批准。当地人民政府或者建设单位应当按照不低于该段公路原等级标准负责改线工程的投资。改线工程竣工验收后一年内办理新旧路产移交手续。

  穿城(镇)公路需转为城市道路的,应当按照公路管理权限审批并办理有关手续。

  第二十七条 公路竣工验收前,建设单位或者项目法人应当办理公路和公路用地土地使用权的登记,并按照规定取得土地使用权证。

  第二十八条 公路改建及渡口改桥后处于建筑控制区内的原路产,继续作为公路规划建设用地管理;在建筑控制区外的原路产,可依法换取新建路桥需用的土地;改变用途和报废的,依法办理变更或者报废手续,手续办妥前,任何单位和个人不得占用。

  第二十九条 公路改建、扩建和养护大修、中修,施工单位应当按照公路施工、养护规范堆放材料,施工人员应当穿着统一安全标志,作业车辆、机械必须设置明显作业标志,并在施工路段按规定设置施工标志、安全标志或者绕道行驶标志,完工后应当及时清理施工现场,保证车辆和行人的安全通行。

  因恶劣天气、自然灾害、工程施工等原因需关闭公路的,由公路管理机构和公安部门共同发布通告并采取措施疏导、恢复交通。

  第三十条 不得任意砍伐、修剪公路树木;确需砍伐的,必须经公路管理机构同意,按照《中华人民共和国森林法》的规定办理审批手续;公路树木的修剪,由公路管理机构批准实施。

  第五章 收费公路

  第三十一条 本条例所称收费公路,包括经省人民政府批准收取车辆通行费的非经营性和经营性收费公路。

  本条例所称非经营性收费公路是指由县级以上人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路,其收费期限,由省人民政府按照有关规定确定。

  本条例所称经营性收费公路是指国内外经济组织依法受让前款收费公路收费权的公路或者由国内外经济组织依法投资建成的公路,其经营期限由省人民政府交通主管部门与投资者约定并按照国家有关规定办理审批手续,但最长不得超过国务院规定的年限。

  第三十二条 收费公路的设立应当符合国家和省的有关规定,由省人民政府交通主管部门会同省有关部门审核后,报省人民政府审批。

  设立特许经营性收费公路应当依法采用招标投标的方式选定投资者。

  转让收费公路收费权,属国道的,应当报国务院交通主管部门批准;属省道、县道的,应当报省人民政府批准,并报国务院交通主管部门备案。

  第三十三条 收费站应当按统一布局、合理定点、总量控制的原则设置,并符合下列要求: 

  (一)封闭式的收费公路,除出入口和匝道外,不得在主线设置收费站;

  (二)互联的高速公路应当实行计算机联网收费,统一结算,不得在互联处设置收费站;

  (三)开放式的收费公路,在同一条主线上,相邻收费站的间距不得少于国家规定的标准;

  (四)在同一条收费公路上延伸改(扩)建的公路建设项目的收费,按基建程序上报,经省人民政府批准,可纳入已设的收费站收费,并按各投资方的投入进行收益分配;

  (五)收费站场的车道不得设立旨在内部票据监督的停车验票站及在路面设置强制性减速障碍;

  (六)新批准设立的收费站必须设超宽车道,以方便超宽或者特种车辆通过。

  原有收费站不符合前款第(一)项、第(二)项或者第(三)项要求的,应当在本条例施行后两年内按要求进行整改。

  第三十四条 收费公路交工验收合格,经省人民政府交通主管部门批准试营运后方可收费;收费终止时,其经营者应当及时拆除收费站。

  第三十五条 收费公路车辆通行费的收费标准由收费单位提出方案,经省人民政府交通主管部门会同省物价主管部门核定,报省人民政府备案。

  车辆通行费的收费标准应当根据公路工程建设项目的规模、还贷基数、还贷期限、车流量、经营期限、服务设施、地区差别及车主承受能力等基本因素确定。

  第三十六条 经省人民政府批准的收费站,其站址由建设单位在工程完工前三个月内向县级以上人民政府交通主管部门申报,经交通主管部门审核逐级报省人民政府交通主管部门批准。

  收费站站址的变更由县级以上人民政府交通主管部门审核逐级报省人民政府交通主管部门批准;站名变更的还需到物价部门换领收费许可证。

  收费站单向收费改为双向收费的,由省人民政府交通主管部门会同省人民政府物价主管部门审核后报省人民政府批准。

  第三十七条 通过收费站的机动车辆,无论驾驶员和乘车人员持何种证件,均应当缴纳通行费,但下列车辆除外:

  (一)悬挂军队、武装警察专用号牌的车辆;

  (二)装有警灯并悬挂红色反光“警”字专用号牌的车辆;

  (三)装有警灯、警报器的红色专用消防车;

  (四)装有警灯、医用警报器的医院救护车;

  (五)殡葬专用车;

  (六)省人民政府批准的其他免费通行车辆。

  第三十八条 收费站必须悬挂省人民政府交通主管部门统一制作的收费站站牌、标牌和省人民政府物价主管部门统一制发的收费许可证;并公布批准收费机关、审批文号、主管部门、收费性质、收费标准、收费单位、收费期限。

  第三十九条 收费员应当持证上岗,文明服务,工作时统一着装、佩戴标志,按标准收费。

  第四十条 收费站应当建立健全财务、审计、统计、票据管理制度和报表制度。

  经营性收费公路使用税务部门的专用票据。非经营性收费公路使用财政票据,其车辆通行费全额纳入财政专户实行收支两条线管理。省人民政府财政、交通、审计、物价、监察主管部门应当加强对执行收支两条线制度和还贷情况的监督检查。

  第四十一条 收费公路路政管理职责由公路管理机构行使,具体实施办法由省人民政府交通主管部门制定,报省人民政府批准。

  收费公路的收费站稽查管理,由交通主管部门或者公路管理机构行使。

  收费公路的养护由该公路的经营者负责,维护标准、监管办法由省人民政府交通主管部门制定,公路管理机构进行监督、检查。

  第四十二条 非经营性收费公路收费站的管理费提取办法由省人民政府交通主管部门会同省人民政府财政部门提出意见后报省人民政府批准。

  不得将非经营性收费站发包给任何单位或者个人承包收费。

  第四十三条 经营性收费公路经营期间,公路好路率应当保持百分之八十以上。经营期满后,该公路及其附属设施不再作价,由国家收回,并按规定办理相关手续,由公路管理机构进行管理。

  第四十四条 收费公路有下列情形之一的,由省人民政府交通主管部门责令经营者限期改正;逾期不改的,报省人民政府批准停止其收费:

  (一)未达到规定的养护技术标准,或者道路缺陷造成车辆不能正常安全通行的;

  (二)不按规定上报财务报表达六个月或者瞒报、虚报财务收支情况的;

  (三)试运营两年仍未申请竣工验收或者验收不合格的;

  (四)经营和管理出现违法违规现象,造成严重社会影响的。

  前款情形消失后,经批准方可恢复收费。

  第四十五条 公路收费站应当加强现场管理,保障收费通道的畅通;因未开足通道而造成其他通道平均五台以上车辆堵塞的,应当免费放行并开足通道。

  过往车辆故意堵塞收费通道的,收费站稽查人员可以将车辆拖离现场,拖车费用由车主负担。

  省人民政府交通主管部门必须在公路收费站公布投诉电话,对群众的投诉应当认真查处。

  第六章 法律责任

  第四十六条 违反本条例第十七条规定的,由公路管理机构责令其停止违法行为,限期采取补救措施或者赔偿损失,并可以按下列规定处罚:

  (一)违反本条例第十七条第一款第(一)项、第(二)项规定,尚未造成路产损坏的,处以五百元以下(不含本数)罚款;造成路产损坏的,处以五百元以上五千元以下罚款;

  (二)违反本条例第十七条第一款第(三)项规定的,处以五千元以下(不含本数)罚款;危及行车或者公路安全,情节严重的,处以五千元以上三万元以下罚款;

  (三)违反本条例第十七条第一款第(四)项、第(五)项、第(六)项规定的,由公路管理机构责令限期拆除,处以一万元以上三万元以下罚款;逾期不拆除的,由公路管理机构拆除,费用由构筑者承担。

  对损坏路产、污染公路的,在办结相关赔偿手续前车辆应当停放在公路管理机构指定的地点。

  第四十七条 违反本条例第十八条第一款规定,车辆在公路上擅自超限行驶的,由公路管理机构责令停止违法行为,可以处一千元以下(不含本数)罚款;情节严重的,强制卸载,可以处一千元以上三万元以下罚款。

  第四十八条 违反本条例第十九条第(一)项规定,擅自与公路接线、设置道口的,由公路管理机构责令停止违法行为,恢复原状,并处以五万元以下罚款。

  违反本条例第十九条第(二)项、第(三)项、第(四)项或者第(五)项规定的,由公路管理机构责令停止违法行为,可以处五千元以下(不含本数)罚款;造成公路损坏的,责令恢复原状,赔偿损失,可暂扣施工工具和设备,并可以处五千元以上三万元以下罚款。

  第四十九条 违反本条例第二十二条第二款规定,在公路建筑控制区内修建建筑物或者地面构筑物的,由公路管理机构责令限期拆除,并可以处五万元以下罚款。逾期不拆除的,由公路管理机构拆除,有关费用由建筑者、构筑者承担。

  第五十条 违反本条例第二十四条第一款规定的,由公路管理机构责令停止违法行为,限期拆除,可以处一千元以上五千元以下(不含本数)罚款;情节严重的,可以处五千元以上二万元以下罚款;逾期不拆除的,由公路管理机构拆除,有关费用由设置者承担。

  第五十一条 违反本条例第二十九条第一款规定的,由公路管理机构责令停止违法行为,影响公路畅通或者危及行车安全的,可以处五千元以下罚款;造成损失的,由施工单位承担民事责任。

  第五十二条 违反本条例第三十条规定擅自砍伐、修剪公路树木的,由公路管理机构责令赔偿损失。

  第五十三条 有下列情形之一的,由省人民政府交通主管部门责令其限期改正,没收已收取的车辆通行费,上缴国库,全额用于公路建设:

  (一)违反本条例第三十二条第三款规定,未经批准擅自转让收费公路收费权的;

  (二)违反本条例第三十三条第(四)项规定,未经批准擅自将其他公路建设项目纳入收费站收费的;

  (三)违反本条例第三十四条规定,未经批准开始收费的;

  (四)违反本条例第四十二条第二款规定,将非经营性收费站发包给单位或者个人承包收费的。

  第五十四条 违反本条例第三十七条规定,不缴纳或者采取其他手段逃缴车辆通行费的,由收费站稽查人员责令其补缴,并处以应交票款金额五倍以下的罚款;对拒不缴纳的,可将车辆拖离缴费通道至指定地点接受处理。

  第五十五条 违反本条例第四十五条第一款规定,因未开足通道造成车辆堵塞的,由县级以上人民政府交通主管部门对收费站主要负责人处以五千元以上一万元以下罚款,情节严重的,给予撤职处分。

  第五十六条 依照本条例规定在公路管理机构指定地点停放的车辆,车主应当在七日内到公路管理机构接受处理;车辆停放超过三个月,车主不接受处理的,由公路管理机构申请人民法院对车辆公开拍卖,所得款项抵付路产损失费、车辆通行费、车辆保管费和罚款等费用,余款归还当事人。

  第五十七条 违反法律、行政法规和国务院有关规定,擅自在公路上设卡、收费的,由交通主管部门责令停止违法行为,没收违法所得,并处以违法所得三倍以下的罚款;没有违法所得的,处以二万元以下罚款。对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。

  第五十八条 交通主管部门、公路管理机构的工作人员玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。

  收费站工作人员有违法乱纪、徇私舞弊行为的,予以除名。构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第五十九条 当事人对行政处罚决定不服的,可依法申请复议或者提起诉讼;逾期不申请复议、不提起诉讼又不履行的,由作出行政处罚决定的机构依法申请人民法院强制执行。

  第七章 附则

  第六十条 城市道路收费站的设置参照本条例有关公路收费站的规定执行。

  第六十一条 在国家采用依法征税筹集公路养护资金的具体办法实施前,仍实行现行的公路养路费征收办法。公路养路费应当专项用于公路的养护和改建。

  第六十二条 本条例自2003年3月1日起施行。