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国家教育委员会


关于在委属建筑设计研究院（室）试行技术经济责任制的规定

1985年8月26日，国家教委


我委所属各建筑设计研究院（下简称“设计院”）及建筑设计室（下简称“设计室”）自1979年陆续恢复或建立以来，已发展成为拥有将近700名职工的、高中级技术人员比例较大的、能够承担校内校外设计任务的一支技术队伍。几年来，各设计院（室）一直以高等学校的教学、科研用房及生活用房为主攻方向。各设计院在承担设计任务的同时，还结合设计工作完成了一定的土建教学与科研任务，使土建系的教学与科研工作更加密切地与生产实践相结合；今后还应积极参加社会上一些重要工程的设计，以进一步提高设计水平。
目前在设计院（室）的管理工作上存在的主要问题是：各设计院一方面领取事业费，一方面又收取部分工程的设计费；该收的一部分设计费未收，该上交主管部门的未上交。各设计室则一般还都按纯事业单位进行管理，未收设计费。在内部管理上，多数设计室还未实行承包经济责任制，设计人员的积极性还未充分调动起来。这些都是与当前改革的形势不相适应的。
为了进一步调动学校、设计单位及广大设计人员的积极性，提高工效，提高设计水平，根据国务院国发〔1984〕123号《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》及国家计委、财政部、劳动人事部计设〔1983〕1022号《关于勘察设计单位试行技术经济责任制的通知》，现就委属各设计院（室）试行技术经济责任制的有关问题作如下规定：
一、委属各设计院在学校中按部、处、系一级单位建制；各设计室按基建处下的科一级单位建制。
二、各设计院（室）均执行技术经济责任制，即对外收取设计费，对内实行承包经济责任制。各设计院（室）对所承担的全部校内、校外设计任务均收取设计费，并从设计费收入中支付原由教育事业费开支的费用。
三、各设计院承担校内、校外工程设计时，均按国家计委颁发的全国统一取费标准取费。设计室的主要任务是承担本校工程的设计，有余力时也可以承担少量校外工程的设计，承担校内、校外工程设计时均按全国统一取费标准取费。
四、为了便于各设计院所在学校土建类其他系及专业（如道路、桥梁、给排水、暖通、水工等）的教学与科研工作密切联系实际，这些系和专业可以从事设计的，报经我委进行资格认证以后，也可以对内对外承担一定的设计任务，并纳入设计院的业务范围。收取的设计费应纳入设计院的总收入，并按设计院的统一分成办法上交并留用。
五、从设计院（室）的总收入中扣除实际支出的事业费（包括原由教育事业费开支的费用）、3％的工商税及10％的业务技术开发费〔用于本院（室）的标准设计、业务建设、技术情报及人员培训等〕后即为盈余。盈余的5％上交我委基建局，主要用于组织编制本行业的标准、定额、规范和评选优秀设计等活动；95％由设计院（室）留成和上交学校。
对于设计院，盈余的50％上交学校作为校长基金及设计院更新大型装备之用，45％由设计院留成，并按4∶3∶3的比例安排生产发展基金、职工集体福利基金及个人奖励基金。
设计室的规模较小，完成生产任务有一定局限，因此，盈余部分的95％如何分成，由学校基建处报请学校领导根据具体情况研究确定，并报我委备案。设计室的留成部分，仍按上述4∶3∶3的比例安排。
设计院（室）发给设计人员个人的奖金必须与个人完成设计的数量质量挂钩，不搞平均主义。要加强思想政治工作，控制奖金发放的数量。
设计院（室）是学校的一个事业单位，由于尚未全面实行企业化管理，其办公、生活用房及职工福利附属用房等仍由学校统一安排。在留成部分的使用上，学校应给设计院（室）以较大的自主权。
六、各设计院（室）对内执行承包经济责任制的关键是要建立并健全计划管理、技术管理及岗位责任制等项制度，并制定进行内部考核的各项技术经济指标。各设计院（室）的管理制度、考核指标、全年设计生产计划、教学工作计划及科研计划等均应及时报我委备案。
七、本规定自1985年7月1日起试行。


浅谈土地征收程序的若干问题

中山大学法学院02级4班 蔡惠燕


【摘要】土地征收①关系到国家、集体和个人的利益冲突和利益平衡，对社会影响深远。如果处理不当，很可能损害各方利益，影响土地征收的顺利进行，致使征收目的无法实现，甚至引起社会动荡，所以，必须有科学合理的法定程序作保障。但当前，我国的土地征收程序还存在着很多缺陷，迫切需要进行改革、完善。本文以严格、周密的土地征收程序的重要作用为基础，简要分析了我国土地征收程序所存在的不科学、不合理之处，并借鉴其他国家的先进做法，提出对其改革、完善的建议，浅谈了自己对这几个问题的粗浅认识，以求教于大方。
【关键词】土地征收 土地征收程序 我国土地征收程序的缺陷 土地征收程序的完善

土地在我国具有特殊的重要地位，既是重要生产资料和财产，也是人民安身立命之本，还是重要的环境资源要素。土地征收意味着对所有权的剥夺，势必影响到集体、个人的利益，需要按照严格的法定程序进行。如果没有科学合理的土地征收程序作保障，就难以平衡各方利益，容易引起人民不满，甚至危害社会稳定。所以，建立科学完善的土地征收程序迫不可待。
一、 土地征收程序的作用
实体法公正性的实现，必须以程序的公正为保障。没有程序的公正，实体法的公正就不能实现。土地征收程序的设置正是为了平衡国家、集体和个人的利益，维护各方的合法权益，实现社会公平正义，并促进土地征收的顺利进行，带动经济和社会发展。
（一）限制土地征收权的滥用，防止行政权力的泛滥
土地征收是行政机关运用公权力对土地所有权的强制剥夺，在征收过程中，行政机关既是决定者又是执行者，很容易从自身利益出发，滥用行政权力，任意征收土地，损害他人和社会利益。为防止行政机关滥用土地征收权，构成对他人利益的不适当干预和损害，应当对土地征收施加严格的程序制约。科学合理的土地征收程序可以预先设定行政机关的权限，规范行政机关的行为，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄为等现象的出现，以保证行政权力的公正合理行使。
（二）缓解征收土地者与被征收土地者间的矛盾
由于土地征收的强制性，决定了征收土地者与被征收土地者处于不平等地位，后者只能服从前者，不得阻挠前者的征收行为，加上我国对土地征收程序规定过于粗糙、不科学，导致土地征收中屡屡发生片面强调征收者的利益而未能给被征收者的利益以必要保护的现象,难以真正实现土地征收中的公正与公平，导致被征收土地者极度不满，两者关系紧张，影响社会稳定和发展。科学合理的土地征收程序可以规范征收者的行为，使被征收者明白征收的决策、执行依据和步骤等信息，增强征收者的权威性和公信力，缓解两者间的矛盾，有利于土地征收的顺利进行和征收目的的实现。
（三）具有明显的条件导向性，提高行政效率
科学合理的土地征收程序预先设定了行政机关的权限，规定了其决策、执行的依据和步骤等重要内容，具有很强的针对性和确定性，只要符合土地征收的目的，遵循必要的土地征收程序，该征收行为即是合法有效的。正是因为这一明显的条件导向性，行政机关可以套用这一模式：条件成立，结果必然，有利于减少不必要的论证、内部决议等过程，节约成本，提高行政效率，保证结果的一致性和稳定性，避免行政机关专断和反复无常，同时也可以增加被征收土地者的可预见性，增强其对行政机关征收行为的信服度，避免产生纠纷，保证土地征收的顺利进行。
二、 我国土地征收程序的缺陷
如上所述，科学合理的土地征收程序起着巨大的作用，但在我国，由于立法经验的不足和立法技术的落后，土地征收程序规定得粗糙，简单，与其他国家的规定相比，具有明显的不科学性和不合理性。
（一）我国关于土地征收程序的规定
我国《土地管理法》及其《实施条例》对土地征收的程序作了较为详细的规定。根据上述法律和行政法规的规定，我国的征地审批权和农用地转用审批权集中到国务院和省两级政府，县市人民政府只有执行权，起到约束土地征收、防止耕地流失的作用。我国的征收程序包括四个阶段，即建设单位申请、拟定补偿方案、政府核准方案、拨付发证。其程序从表面看与其他国家差异不大，但在具体规定和实质内容上却存在着较大差距。
（二）我国土地征收程序的缺陷
1. 有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙，在许多具体的制度设计上存在漏洞。具体表现在：（1）土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。土地征收目的必须合法，必须是为了公共利益需要才能征收土地，这是国际上通行的原则，亦为我国法律所接受。但这一原则在实施过程中却受到了严重扭曲，表现在：一方面，我国对公共利益的界定不够明确；另一方面，公共利益在程序上没有保障，审批程序中没有征地目的合法性的专项审查，在征地公告中也没有征地目的合法性的专门说明。这样的一个直接后果是无论在实际操作中还是在观念上都淡化了对征收土地目的合法性这一基本前提的重视，导致一些经营性用地也采用征地方式，从而严重侵害了集体土地所有权和土地承包经营权。（2）缺少对行政机关的监督机制。在我国，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位，必须严加监督，防止权力滥用，但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制。如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定，具体实施，缺少对行政机关的必要监督，导致行政机关既当运动员又当裁判员，容易侵害集体和个人的合法权益，也会带来行政权力的泛滥，破坏政府和人民的关系，危害社会稳定和繁荣。
2. 土地征收程序中对被征收者的保护不足。这主要表现在几方面：（1）土地征收程序透明度和公示性不够。如在补偿方案的确定上，是由政府自己核准并实施的，实难保障征收程序的公示性，难以避免暗箱操作行为的发生，因而难以保障被征收者的利益获得公正的保护。（2）被征收者在土地征收过程中缺乏表达自己意见的机会。整个征地过程中，被征收者都处于比较被动的局面。《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，但既然征地补偿方案已经确定，被征地者的意见所起的作用是微乎其微的。除此之外，被征地者在征收的目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的机会。（3）对被征地者的救济措施规定不足。根据《土地管理法》及其《实施条例》的规定，被征地者在征地范围、补偿标准等方面存在争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成，由批准征地的人民政府裁决，并没有规定其向司法机关获得救济的权利，这样的救济措施是远远不够的。对于土地征收出现争议时的行政和司法救济措施，现行立法缺乏明确全面的规定。
三、我国土地征收程序的完善
针对当前我国土地征收程序所存在的问题，笔者认为应借鉴各国的先进做法，并结合本国实际，重点是在其具体规定和实质内容上加以改革、完善，构建一个科学、合理的土地征收程序，以保障土地征收的公平正义。
1.事业的认定。这一阶段包括两个环节：申请和核准。首先，由需用地人向政府有关部门提出征地申请，申请人应就征地的目的、条件、补偿等方面作出详细说明，并举行征地条件听证会和补偿安置听证会以征求被申请人的意见，双方进行充分协商以达成协议。行政主体应促使双方达成协议，如果达不成协议，则由行政主体进行裁决。这样农村集体经济组织和农民个人就可充分参与到征地过程之中，从而保障其合法权益。接着，由政府有关部门根据需用地人提出的申请文件和有关法律规定进行审查，重点审查其目的合法性，对其是否符合公共利益进行专项审查，一旦符合即可以结合其他因素，作出是否批准土地征收的决定。土地征收的申请被批准以后，必须予以公告并通知被征收者。这一环节对保证土地征收程序的公开性和透明度非常重要。此外，土地征收核准的公告在土地征收程序中对土地权利的确定、需用地人和土地权利人行为的限制等具有特殊的效力。
2.土地征收范围的决定。政府有关部门应将决定征收的土地的范围予以公告并通知被征收者，允许被征收者乃至社会公众提出异议。如果对征地范围有争议的，可以向政府有关部门提出复议或者申诉，对复议或者申诉不服的，可以向人民法院提起诉讼；当然，也可以直接向人民法院提起诉讼。这样的规定，既有利于对行政机关行使权力进行监督，加强对其约束，防止其滥用征收权，同时也为被征收者提供了有力的救济途径，切实维护其合法权益。
3.土地征收的补偿。征收者与被征收者对征地的补偿标准等问题进行谈判、协商，由政府和农户选派的代表组成委员会共同确定征收赔偿方案，意见不一时，由批准征收土地的人民政府裁决，对裁决不服的，可以向人民法院起诉，由人民法院裁定，以保证补偿方案的公正性。这种做法，有利于减少土地征收中的不公平性，使双方可以在相对平等的基础上进行协商，实现各方利益的最大化和平衡化。
4.土地征收的执行与完成。如果双方达成协议或法院裁决维持征收决定，则可确定具体征收事宜。首先，由需用地人按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用，之后双方到土地管理部门进行登记，需用地人获得征收土地的所有权。这样既有利于被征收土地者尽快获得合理的补偿，又有利于需用地人早日获得土地的所有权，有利于双方利益的实现，避免不必要的纠纷，维护交易安全。
当然，在整个土地征收过程中，都要注重被征收者在征地行为过程中的参与，让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会，并能采取足够的措施保障他们的合法权益。同时，也要设置科学、合理的救济措施，保证在被征收者存有争议时，可以通过多种救济途径，有效地维护自己的合法利益。允许被征收者采取复议、申诉或者诉讼等救济措施，在条件成熟时，还可设立由专业人员组成的征地仲裁机构，主持有关征地过程中产生的异议仲裁，以更好地维护被征地者的合法利益。
通过以上程序，可以使我国的土地征收程序更细致、科学和具有操作性，有力地维护各方的合法利益，促进土地征收的顺利进行和土地征收目的的最终实现！

综上所述，科学合理的征收程序起着重要的作用。但当前我国的土地征收程序尚存在不少缺陷，迫切需要进行改革、完善，以构建严格、周密的土地征收程序。笔者相信，随着我国经济和社会的发展，随着我国立法经验的丰富和立法技术的进步，必将构建出一个科学、合理的土地征收程序，以实现各方利益平衡，更好地促进经济和社会的发展！

【注释】：
① 纵观各国法律，土地征收制度的内容基本上是一致的，即：国家或政府为了公共目的而强制将私有土地收为国有并给予补偿的法律制度。在中国，只存在国有土地和集体土地两种形式，并没有私有土地这种形式，故本文论述的土地征收制度主要是指国家对集体土地的征收。另外，本文在讲到征地时，指的仅是土地征收，不包括土地征用。
【参考文章】：
① 李强：《中国土地征收法律制度研究》，载于《中国民商法律网》，http://www.civillaw.com.cn/weizhang/default.asp?id=17110；
② 梁亚荣、李雪艳：《修宪与土地征收制度的完善》，载于《实事求是》2004年第6期；
③ 费安玲：《对不动产征收的私法思考》，载于《政法论坛》，2003年2月第21卷第1期。