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基层工作人员职务犯罪情况分析

　 基层乡站所工作人员作为党和政府与农村基层群众联系的纽带，在发展农村经济、维护农村稳定方面发挥着十分重要的作用。近年来，绝大多数基层工作人员正以江泽民总书记的“三个代表”重要思想为指导，踏踏实实、尽心尽力地为人民服务，但受市场经济的冲击，仍有少数基层乡站所工作人员利用手中的权利，钻国家政策、法律的空子，实施违法犯罪行为。以我院为例：二00四年以来，我院共立案基层乡站所工作人员职务犯罪案件3件3人，其中乡党委书记1人。
这些基层工作人员职务犯罪案件的增多，虽然案件数量不多，涉案金额不大，但不仅造成群众对干部的不信任，影响党在群众中的威信，而且易引起集体上访，越级上访，严重影响了农村的社会稳定，制约了农村经济的快速发展。由此看来，我们在查办大案、要案的同时，必须对基层乡站所工作人员职务犯罪给予高度重视，充分认识其社会危害性，并结合实际情况，作好查处和预防工作。
一、当前基层乡站所工作人员职务犯罪案件的主要特点
一是作案时间跨度长，次数多。从这3起基层乡站所工作人员职务犯罪来看，有2件作案时间都在1年以上，且作案次数均在2次以上，作案次数十分频繁。如我院查处的某乡党委书记肖某，利用职务之便从1999年至2000年的2年时间内采用收款不入帐等作案手段，作案次数共计5次之多。
二是串案窝案多。这是当前基层乡站所工作人员职务犯罪案件的一个显著特点，从查处的案件来看，往往是查处一案，带出一窝、牵出一串，甚至是正副手之间相互勾结，合伙作案，利益共享。如我院在查处某财政所受贿案时，除查明其领导收受贿赂外，还发现了该所副所长受贿线索，从而牵出另一受贿案。
三是犯罪数额不大，但危害严重。在查处的这些基层乡站所工作人员中，大多数是从贪小利、占便宜开始，犯罪数额普遍不高，一般犯罪数额在2万元左右，最高的不过10万元。这些基层乡站所工作人员虽然犯罪数额不大，但是造成的社会影响很坏，后果严重，他们的这些职务犯罪严重影响了农村经济的正常发展，破坏了干群关系，严重损害了党和政府在农民群众心目中的形象，如办理不好，极易引起重复举报，发生群众集体上访，甚至导致越级上访，严重影响社会的稳定。
二、基层乡站所工作人员职务犯罪的原因
（一）主观原因
引发和诱发基层乡站所工作人员犯罪的主观原因是多方面的，概括起来有这么几个方面：
1、特权思想
定位错误是犯罪的思想根源。一些基层乡站所工作人员存在严重的特权思想，认为自己是管老百姓的，把自己凌驾于人民和制度之上，无视法律、法规和财务制度，任何事情都是自己说了算，并且滥用手中权利，忘记了自己的公仆身份。 被查处的基层乡站所工作人员普遍认为手中握有人、财、物等实权，觉得自己高人一等，从而政治上放松思想改造，迷失了正确的人生方向，生活上远离农民群众，搞特权，将个人利益凌驾于集体利益之上。
2、失衡心态
畸形的价值观念是犯罪的内在动因。一些基层乡站所工作人员，受社会不良风气的影响，看到国家工作人员经济待遇在逐年提高，一些人通过经商等渠道也致富了，而自己，拿钱不多，管事不少，一年到头很辛苦，心理失衡，盲目攀比，于是开始出现不捞白不捞的错误思想，不是把自身的价值体现在为人民服务上，而是贪图个人享乐，把享受、奢靡的生活方式作为追求目标，放松了对自己的要求，放松了对价值观、世界观的改造，依据自身“优势”以权谋私，把公款当成“个人钱庄”，借职务便利吃拿卡要。他们身上出现的问题，表现上看是贪污、受贿等经济问题，实质上是理想信念出现了问题。
（二）客观方面
1、农村基层组织的思想政治工作薄弱
有的干部常年忙于事务性工作，忽视了必要的政治理论教育和法制教育，很少进行思想政治学习，放松了自身的思想改造，为人民服务的意识十分淡薄，个人主义、拜金主义、享乐思想膨胀，往往是用村民赋予的权力作为满足私欲的工具，导致权力商品化。而平时工作中，基层组织的学习制度坚持得不够经常，常常是突击式的应付一下，其上级也只注重抓经济，抓生产，忽视了对干部进行必要的政治理论教育和法制教育，从而使一些人的思想发生蜕变。
2、财务混乱，缺乏有效的监督制约机制，使基层乡站所工作人员作案有机可乘
我院办案人员在办理某乡党委书记肖某一案过程中发现：私开内部收据、收入不入帐、虚报冒领是基层乡站所工作人员职务犯罪的惯用手段；财务混乱为基层乡站所工作人员职务犯罪提供了可乘之机；工作人员之间责、权、利不分现象严重，相互之间缺乏有效的监督和制约，普遍存在制度不健全、管理不严格和监督不到位的问题。一些规章制度和工作程序上的漏洞和隐患，也给违法违纪人员以可乘之机。
3、打击不力的消极影响滋长了犯罪分子的侥幸心理。
很多基层乡站所工作人员开始犯罪时是心存顾虑的，但他们又认为：社会上腐败的人那么多，官职又均比自己大，山高皇帝远的，怎会偏抓到自己呢。在这种侥幸心理的促使下，一些人向国家和集体伸出了罪恶的手。但他们却忘记了法网恢恢，疏而不漏的道理。
三、查办基层乡站所工作人员职务犯罪过程中遇到的问题
查办基层工作人员职务犯罪过程中遇到的问题主要是取证过程中的困难。其中主要有以下两方面原因：
　　1、绝大多数基层乡站所工作人员职务犯罪案件中财务帐目混乱，甚至没有帐目，造成相关的书证无从查起。
　　2、相关证人不愿作证，一方面是农村人员缺乏对法律知识的了解，不懂得作证是每个公民应尽的义务；另一方面是认为都是老乡亲，总得讲点面子。
四、基层乡站所工作人员违法犯罪的预防对策
针对当前基层工作人员职务犯罪的特点、原因和存在的问题，要解决好基层工作人员违法犯罪问题，必须在党委、政府的领导下，应从思想上和行动上给予高度重视，把基层工作人员职务犯罪预防工作做为一项重点工作来抓，并积极采取行之有效措施，动员全社会的力量，打防结合、标本兼治、超前防范，使基层工作人员职务犯罪得到有效遏制。
（一）加强政治理论学习和教育，增强法制观念，筑起坚固的思想防线
　 当前，不少基层乡站所工作人员在思想意识深处存在官本位主义，他们无视党和人民的重托和信任，处处为自身牟利。因此，其上级党委、政府和有关部门，在抓经济和生产的同时，必须加强对基层乡站所工作人员的思想政治教育工作，思想政治工作要突出提高基层乡站所工作人员的文化水平和学历层次，着重解决封建传统思想，强化其公仆意识和勤政为民的思想，克服利己主义、本位主义和拜金主义，使其务实地把“三个代表”的重要思想刻在灵魂之中，时时为群众着想，以实际行动为群众办实事，解决实际困难。 教育中要重内容、重实效，提高其为基层群众服务和遵纪守法的自觉性。通过学习，使其树立正确的理想信念和职业道德，从思想上筑起拒腐防变的坚固防线。
（二）建立相应的管理制度和监督制约机制。
　　1、各级党委、政府要加强对基层的管理和监督，定期对财务工作进行审查，对财务人员进行培训；基层也要定期向上级主管部门报送财务收支情况，自觉接受上级主管部门的监督。
　　2、建立完整、独立、规范的财务帐目，规定基层工作人员不得兼任会计或出纳职务。
（三）发挥检察机关职能作用，加大预防工作力度。
就目前情况来看，对基层乡站所工作人员职务犯罪的预防是一个死角，因此，结合农村的实际情况，检察机关应通过查办职务犯罪等形式，使广大的基层工作人员认识懂法、守法的重要性和违法的严重后果，从而遏制基层乡站所工作人员职务犯罪现象的发生。主动深入农村，加大法律的宣传力度，尽快在农村建立起职务犯罪预防体系，形成农村基层组织预防工作机制，从而促进农村经济的健康发展。


广东省交通厅


广东省交通厅关于公路工程设计变更管理的实施细则




粤交基〔2007〕1241号




　　（广东省交通厅2007年12月19日以粤交基〔2007〕1241号发布自2008年1月1日起施行）

　　第一条　为加强广东省公路工程建设管理，规范公路工程设计变更行为，根据《公路工程设计变更管理办法》（交通部令2005年第5号）等有关规定，结合广东省实际，制定本实施细则。

　　第二条　本实施细则适用于交通部和省交通厅批准初步设计的新建、改（扩）建公路工程项目。其他新建、改（扩）建公路工程的设计变更可参照执行。

　　本实施细则所称设计变更，是指自公路工程初步设计批准之日起至通过竣工验收正式交付使用之日止，对已批准的初步设计文件、技术设计文件或施工图设计文件所进行的修改、完善等活动。

　　第三条　各级交通主管部门应当结合在建项目造价监督检查情况，对公路工程设计变更活动进行监督管理，动态掌握设计变更，及时处理设计变更。

　　第四条　公路工程设计变更应当符合国家有关公路工程强制性标准和技术规范的要求，符合公路工程质量和使用功能的要求，符合环境保护的要求。

　　第五条　公路工程设计变更分为重大设计变更、较大设计变更和一般设计变更。

　　有下列情形之一的，造成工程方案和工程规模变化的，属于重大设计变更：

　　（一）连续长度10公里以上的路线方案调整的；

　　（二）特大桥的数量或结构型式发生变化的；

　　（三）特长隧道的数量或通风方案发生变化的；

　　（四）互通式立交的数量发生变化的；

　　（五）收费方式及站点位置、规模发生变化的；

　　（六）超过初步设计批准概算的。

　　有下列情形之一的，造成工程方案和工程规模变化的，属于较大设计变更：

　　（一）连续长度2公里以上的路线方案调整的；

　　（二）连接线的标准和规模发生变化的；

　　（三）特殊不良地质路段处治方案发生变化的；

　　（四）路面结构类型、宽度和厚度发生变化的；

　　（五）大中桥的数量或结构型式发生变化的；

　　（六）隧道的数量或方案发生变化的；

　　（七）互通式立交的位置或方案发生变化的；

　　（八）分离式立交的数量发生变化的；

　　（九）监控、通讯系统总体方案发生变化的；

　　（十）管理、养护和服务设施的数量和规模发生变化的；

　　（十一）其他单项工程费用变化超过500万元的，具体规定如下：

　　1．由于建设条件发生变化，路基、路面、桥涵、隧道、路线交叉及交通工程中，单位工程费用变化500万元或同一个项目中同类型多个单项工程费用变化累计超过500万元的；

　　2．不可预见的、突发性的地质灾害，如岩溶、滑坡、采空区等，造成工程处理费用超过500万元的；

　　（十二）超过施工图设计批准预算的。

　　一般设计变更是指除重大设计变更和较大设计变更以外的其它设计变更。

　　第六条　公路工程重大、较大设计变更实行审批制。

　　公路工程重大、较大设计变更，属于对设计文件内容作重大修改，应当按照本实施细则规定的程序进行审批。除紧急抢险工程或特殊规定外，未经审查批准的设计变更（含设计变更申请）不得实施。

　　任何单位或个人不得违反本实施细则规定擅自变更已经审批的公路工程初步设计、技术设计和施工图设计文件。不得肢解设计变更规避审批。

　　经审批的设计变更一般不得再次变更。

　　第七条　交通部批准初步设计的公路工程项目的重大设计变更由省交通厅提出审查意见报交通部审批，较大设计变更由省交通厅审批，报交通部备案。

　　省交通厅批准初步设计的公路工程项目的重大、较大设计变更由省交通厅审批。

　　第八条　建设单位或项目法人负责对一般设计变更的审查，并执行省交通厅《广东省公路工程造价文件编制办法（试行）》（粤交基函〔2003〕212号）关于设计变更管理台账制度的规定，加强对公路工程设计变更的管理，及时处理设计变更工程费用。

　　第九条　公路工程勘察设计、施工和监理等单位可以向建设单位或项目法人提出公路工程设计变更处理的建议。

　　设计变更建议应当以书面形式提出，并应当说明变更理由。

　　建设单位或项目法人也可以直接提出公路工程设计变更的建议。

　　第十条　建设单位或项目法人对设计变更的建议和理由应当进行审查核实。必要时，建设单位或项目法人可以组织公路工程勘察设计、施工和监理等单位及有关专家对设计变更建议进行经济、技术论证。

　　第十一条　对一般设计变更建议，由建设单位或项目法人根据审查核实情况或者论证结果决定是否开展设计变更的勘察设计工作，设计变更增加费用超过200万元的，应当将设计变更处理意见报省交通集团、省公路管理局或地级以上市交通主管部门备案。

　　对重大及较大设计变更建议，建设单位或项目法人经审查论证确认后，向省交通厅提出设计变更申请，并提供以下材料：

　　（一）设计变更申请书，包括拟设计变更的公路工程名称、公路工程基本情况、原设计单位、设计变更类别、设计变更主要内容和设计变更主要原因等；

　　（二）对设计变更申请的调查核实情况、合理性论证结果；

　　（三）设计变更总体方案文件，按交通部《公路工程基本建设项目设计文件编制办法》的规定，说明设计变更主要原因，明确设计变更建设规模、工程方案和设计变更费用变化情况；

　　（四）对于设计变更费用增加超过500万元（相对于原设计概预算）的，应当提供省交通集团或地级以上市交通主管部门的审查意见、会议纪要或专家咨询意见等有效文件。

　　省交通厅自受理申请之日起15个工作日内作出是否同意开展设计变更的勘察设计工作的决定，并书面通知申请人。

　　第十二条　同意开展设计变更勘察设计的通知书发出后，勘察设计单位应当及时开展设计变更的勘察设计工作。

　　设计变更勘察设计工作一般应当由公路工程原勘察设计单位承担，但经原勘察设计单位书面同意，建设单位或项目法人也可以选择其他具有相应资质的勘察设计单位承担。

　　设计变更文件应当按交通部《公路工程基本建设项目设计文件编制办法》的规定进行编制，内容主要包括：

　　（一）概述：项目基本情况（建设规模、技术标准等）、设计变更理由、原设计方案及概预算（设计变更新增工程除外）、附件（原设计图、主要数量及工程概预算文件）；

　　（二）设计变更文件：采用的技术标准、设计变更工程方案及工程数量、设计变更概预算，与原设计方案相对应的工程量和概预算对比分析情况等。

　　为便于设计变更费用的对比分析，设计变更概预算采用的人工、材料、机械台班价格和费率等一般情况下应当与设计变更前审查审批的概预算保持一致。

　　第十三条　设计变更文件完成后，建设单位或项目法人应当组织有关单位和经济、技术方面的专家对设计变更文件进行审查。

　　一般设计变更文件由建设单位或项目法人审查确认后决定是否实施。建设单位或项目法人应当在15个工作日内完成审查确认工作。

　　重大、较大设计变更文件经建设单位或项目法人审查确认后按审批权限报相关部门审批。其中需交通部审批的设计变更文件，由省交通厅组织审查后报交通部批准；需省交通厅审批的设计变更文件，由省交通工程造价管理站审查并提出设计变更造价审查意见后，报省交通厅批准。

　　第十四条　建设单位或项目法人在申报设计变更文件时，应当上报设计变更请示。上报设计变更文件，按本实施细则第十二条　的有关规定办理。

　　第十五条　设计变更文件的审批应当在20个工作日内完成。无正当理由，超过审批时间未对设计变更文件的审批予以答复的，视为同意。

　　需要专家评审的，所需时间不计算在上述期限内。审批机关应当将所需时间书面告知申请人。

　　第十六条　对需要进行紧急抢险的公路工程设计变更，建设单位或项目法人可先进行紧急抢险处理，同时按照规定的程序办理设计变更审批手续，并附相关的影像资料说明紧急抢险的情形。

　　第十七条　公路工程设计变更工程的施工原则上由原施工单位承担。原施工单位不具备承担设计变更工程的资质条件时，建设单位或项目法人应当通过招标选择施工单位。

　　第十八条　建设单位或项目法人应当建立设计变更台账管理制度，省交通厅对管理台账可随时进行检查。

　　建设单位或项目法人应当按省交通厅《广东省公路工程造价文件编制办法（试行）》（粤交基函〔2003〕212号）的规定，建立公路工程设计变更（含造价）管理台账，对设计变更情况进行汇总。每年6月、12月份编写在建项目设计变更（含造价）自检报告，编制公路工程造价台账表和设计变更情况统计表，并将汇总情况上报省交通厅备案，抄送省交通工程造价管理站，配合造价管理机构做好设计变更（含造价）的监督检查。

　　第十九条　交通主管部门审查批准公路工程设计变更文件时，设计变更工程概预算按交通部《公路工程基本建设项目概算预算编制办法》进行核定。建设单位或项目法人根据核定的设计变更工程概预算，按合同约定进行设计变更工程费用的结算，一般不得超过核定的设计变更工程概预算。

　　第二十条　由于公路工程勘察设计、施工和监理等有关单位的过失引起公路工程设计变更并造成损失的，有关单位应当承担相应的费用和相关责任。

　　由于公路工程设计变更发生的建筑安装工程费、勘察设计费和监理费等费用的变化，按照有关合同约定执行。

　　由于公路工程设计变更发生的建设单位管理费、征地拆迁费等费用的变化，按照国家有关规定执行。

　　第二十一条　按照本实施细则规定经过审查批准的公路工程设计变更，其费用变化纳入工程竣工决算。未经审查批准的设计变更，其费用变化不得进入工程竣工决算。

　　第二十二条　公路工程设计变更审查批准部门违反本实施细则的规定，不按照规定权限、条件和程序审查批准公路工程设计变更的，由上级交通主管部门或监察部门责令其改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　公路工程设计变更审查批准部门违反本实施细则的规定，情节严重的，对全部或者部分使用国有资金的项目，可以暂停项目执行。

　　第二十三条　交通主管部门工作人员在公路工程设计变更审查批准过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由交通主管部门或监察部门给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第二十四条　建设单位或项目法人有以下行为之一的，交通主管部门应当责令其改正；情节严重的，对全部或者部分使用国有资金的项目，暂停项目执行；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）不按照规定权限、条件和程序审查、报批公路工程设计变更的；

　　（二）将公路工程设计变更整体肢解、化整为零并规避审批的；

　　（三）未经审查批准或者审查不合格，擅自实施设计变更的。

　　第二十五条　施工单位不按批准的设计变更文件施工的，交通主管部门应当责令其改正；造成工程质量不符合质量标准规定的，应当负责返工、修理，并赔偿由此造成的损失；情节严重的，视情况责令其停业整顿，报有关部门降低其资质等级、吊销其资质证书。

　　第二十六条　一般设计变更由地级以上市交通主管部门、省公路管理局、省交通集团或其他相关企业单位依据本实施细则制定相应的设计变更管理制度并报省交通厅备案，抄送省交通工程造价管理站。

　　第二十七条　本实施细则自2008年1月1日起施行。

　　省交通厅发布的《广东省交通建设项目工程施工图设计文件审查规定》（暂行）（粤交基函〔2001〕586号）和《关于印发加强公路建设项目施工图设计审查和变更设计管理的补充规定（暂行）的通知》（粤交基函〔2004〕603号）中的有关条　款内容如与本实施细则不一致的，以本实施细则为准。